國發(fā)[2010]19號、財預[2010]412號文的解讀

2010年6月10日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），提出了對地方投融資平臺進行清理、規(guī)范的要求。8月19日，國家財政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會共同下發(fā)《關(guān)于貫徹<國務(wù)院加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知>相關(guān)事項的通知》（財預[2010]412號），對19號文相關(guān)事項進行了進一步的說明。目前，全國各地方投融資平臺正在全面開展清理、規(guī)范工作。
（一）國發(fā)〔2010〕19號文摘要
“地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。”
“納入此次清理范圍的債務(wù)，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務(wù)?！?br> “對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應(yīng)通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設(shè)資金問題。”
“對只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作。”
“銀行業(yè)金融機構(gòu)要落實借款人準入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務(wù)能力和還款來源。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。向融資平臺公司新發(fā)貸款要直接對應(yīng)項目，并嚴格執(zhí)行國家有關(guān)項目資本金的規(guī)定?！? “除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及其所屬部門、機構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保?！?br> （二）財預[2010]412號文摘要
“清理核實的債務(wù)是指截至2010年6月30日，融資平臺公司通過直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務(wù)。
“融資平臺公司債務(wù)經(jīng)清理核實后按以下原則分類：融資平臺公司因承擔公益性項目建設(shè)運營舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)；融資平臺公司因承擔公益性項目建設(shè)運營舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；融資平臺公司因承擔非公益性項目建設(shè)運營舉借的債務(wù)。
“‘融資平臺公司因承擔公益性項目建設(shè)舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)’，是指融資平臺公司因承擔公益性項目融資任務(wù)舉借，根據(jù)協(xié)議約定、項目性質(zhì)或相關(guān)政策規(guī)定確定，償債資金70%以上（含70%）來源于一般預算資金、政府性基金預算收入、國有資本經(jīng)營預算收入、預算外收入等財政性資金的債務(wù)。上述財政性資金暫不包括已注入融資平臺公司的土地使用權(quán)出讓收入、因承擔政府公益性項目建設(shè)獲得的土地使用權(quán)出讓收入返還、車輛通行費等專項收費收入。” “‘在建項目’是指截至2010年6月30日，經(jīng)相關(guān)投資主管部門依照有關(guān)規(guī)定完成審批、核準或備案手續(xù)，并已開工建設(shè)的項目。”
（三）對19號、412號文的解讀
1、文件出臺的背景
隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，地方建設(shè)性融資需求快速增長。總體看來，在地方政府缺乏規(guī)范的融資渠道，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的情況下，通過地方政府融資平臺公司，把銀行資金優(yōu)勢、政府信用優(yōu)勢和市場力量結(jié)合起來，支持薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，對促進地方經(jīng)濟發(fā)展、特別是在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了一定的積極作用；尤其是在應(yīng)對國際金融危機沖擊、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的過程中，融資平臺公司發(fā)揮了重要作用。
但與此同時，也出現(xiàn)了一些需要關(guān)注的問題，主要是融資平臺公司舉債融資規(guī)模增長過快，運作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔保，償債風險加大；部分銀行業(yè)金融機構(gòu)風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。
2、主要內(nèi)容及措施
（1）抓緊清理，原則是分類管理、區(qū)別對待：公益性項目，無現(xiàn)金流入，依靠財政性資金償還的項目；公益性項目，但有 現(xiàn)金收入，主要依靠自身現(xiàn)金流償還的項目；非公益性項目。
（2）對融資平臺公司進行集體規(guī)范：一是只承擔公益性項目，全部依靠財政性資金還款的公司予以撤消；二是對承擔公益性項目建設(shè)，同時負責建設(shè)運營管理的公司，剝離融資業(yè)務(wù)；三是承擔經(jīng)營性項目的投融資平臺要規(guī)范行為，采用商業(yè)化運作的方式。
（3）加強銀行的信貸行為管理：凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。
（4）堅決制止違規(guī)擔保：地方政府及所屬部門、事業(yè)單位，不得為融資平臺公司提供擔保。
（5）確保組織領(lǐng)導，確保政策落實。
3、通知下發(fā)的目的及影響
國發(fā)〔2010〕19號文出臺主要目的是加強對地方政府融資平臺公司的管理，有效防范系統(tǒng)性財政、金融、社會風險的爆發(fā)，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。
從近期來看，國發(fā)〔2010〕19號文對全國地方投融資平臺當下的投融資工作將產(chǎn)生嚴重影響，融資受挫、資金鏈斷裂，可能導致工程建設(shè)的停滯及企業(yè)金融、信用風險的提前爆發(fā)。
從中長期來看，文件的出臺是地方投融資平臺化解風險、減輕壓力、丟掉包袱的機遇，是實現(xiàn)融資平臺公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的機遇。